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北美基建專家點評PPP頭條報道:16萬億PPP項目融資難,在成熟國家也不簡單

中國PPP中心2020-06-21 08:57:22

轉載自濟邦咨詢:【編者按】自財政部、發展改革委、司法部、人民銀行、銀監會、證監會印發《關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知》(財預〔2017〕50號),進一步規范地方政府舉債融資行為,依法明確舉債融資的政策邊界和負面清單后,PPP項目融資難成為熱點話題。ACS?Group北美市場PPP項目投資總監吉小進對于近日在PPP頭條看的一篇關于融資的報道——“16萬億PPP項目融資到位或僅萬億,社會資本金融機構各說各話”,結合自己對PPP的理解以及國外PPP的實踐,對文中有些觀點提出了一些看法!



點評


16萬億PPP項目融資到位或僅萬億,

社會資本金融機構各說各話 ? ?

?吉小進?,現任全球最大的基礎設施投資和建造集團公司ACS?Group北美市場PPP項目投資總監。

參與或主導了數十個PPP項目的研究和投資,在PPP項目投資領域有非常豐富的實戰經驗,包括PPP項目合同的談判,項目風險分析,聯合體的組成,融資(銀行、債券、私募),及施工公司和運維公司的合作和談判。也參與了數個項目的投后建設、運營維護和再融資。

吉小進先生

同時也是ACS Group北美市場的交通專家,

負責公司北美所有PPP項目(已有的和要投標的項目)交通和收益預測、運營、投資風險分析。

前言:最近PPP項目融資難成為熱點話題,成都路橋因為融資失敗賠償500萬違約金也占著各大PPP自媒體的頭條,PPP項目融資跟常見的企業融資和政府融資差別很大,在國內也算是新興事物,而且PPP項目融資即使在PPP發展成熟的國家也不是件簡單的事情,要經過很多的盡職調查、風險分析、評級、談判以及必要的增信,融資跟PPP項目本身、政府信用和社會資本都有密切關系。金融機構雖然不直接參與PPP項目合同的談判,但是也要清楚了解和接受項目合同的風險,

因為:

(1)如果社會資本承擔太大風險,融資的風險也會加大;

(2)在社會資本不能完成項目時,金融機構要介入盡可能完成項目,或者跟政府談判終止合同。如果金融機構認為項目風險大,可以要求項目增信,比如加大資本金、增加違約保證金,提高利率,或者不予融資。PPP項目里金融負有監管社會資本和項目的責任,所以應該承擔相應的風險;但是融資機構作為非直接參與項目建設方,而是支持政府和項目,所以應該在項目合同里得到相應的保護。


近日看到下面這篇關于融資的報道,結合本人對PPP的理解以及國外PPP的實踐,對有些觀點加了一些粗陋的感想跟大家分享,還望不吝賜教!


正文:


16萬億PPP項目融資到位或僅萬億,

社會資本金融機構各說各話

來源:PPP頭條

作者:?金微

PPP項目融資難,融資有多難?融資到位率或是一個參考。

?最近有報告稱,就全國PPP項目而言,按照四川完成融資PPP項目比例,融資到位率僅6.26%,遠遠低于簽約比例20.2%;融資到位的PPP項目投資額僅為1.02萬億元。

▲點評1:【這可能是目前國內PPP招投標模式的必然結果,首先強調簽約落地,而不是能不能實現融資,這不一定就是壞事,是PPP走向規范的一個過程。?在北美,標書評估時,能不能完成融資是一個很重要的標準。在交通領域基本上所有的投標都是帶Committed financing(先融資,再投標),所以只要中標,融資基本上問題不大,除非市場出現巨大波動,這種情況下招標書里對社會資本有相應的保護,因為這不知社會資本的可控范圍內】

該數據的發布機構瀛和律師機構PPP中心主任汪金敏在接受PPP頭條采訪時說,6.26%的融資到位率是用全國PPP項目簽約率乘以四川已簽約項目的融資到位率。

汪金敏提到,按四川省財政廳發布的報告,四川省已簽約PPP項目融資到位率為31.0%。而全國PPP項目簽約率為20.2%。截至2017年6月末,財政部PPP入庫項目共計13,554個,累計投資額16.3萬億元,其中已簽約落地項目2,021個,投資額3.3萬億元。


融資難不是新鮮事

對于這種推算方法,業內說法不一。有金融機構人士表示,融資到位低于簽約很正常,因為項目往往采用分期投入、分期建設、分期融資的方式。

E20研究院執行院長、國家發改委財政部PPP“雙庫”專家薛濤向PPP頭條表示,落地率和融資到位率是市場力量對項目品質的檢驗?!坝盟拇ǖ那闆r推算全國不算準確,但四川經濟處于全國的平均水平,也能反映一定的問題?!?/span>

也有業內人士推測,整體來看PPP項目的融資到位率會比較低,目前總體放款應該不超過1萬億,已經批下來的規模應該不到2萬億。

PPP項目融資難并不是什么新鮮事,此前,成都路橋82億BOT項目就因為融資難而受阻,最終社會資本賠償500萬違約金而放棄此項目。

▲點評2:【對于82億的項目,500萬違約金稍微少了點】

目前,各地仍在大力推廣PPP項目,其中像貴州省和陜西省先后發布了推進PPP三年行動計劃,其中陜西提出力爭三年內開工建設PPP項目300個,總投資4000億元,貴州也將篩選出1000個PPP項目進行重點推進。

而云南省日前印發在公共服務領域深入推進PPP模式的通知,明確在眾多公共服務領域的新建項目要廣泛采用PPP模式。河南省也發布了新增調入河南省PPP項目庫的通知,75個項目新入庫,總投資1143億元。

目前,PPP項目主要分為政府付費、使用者付費、可行性缺口補貼。從財政部PPP季報顯示:幾種PPP模式的簽約約有所不同。其中,可行性缺口補貼的項目獲得融資比例最高,其次為政府付費項目,最后政府付費項目。也就是說,PPP項目融資主要看地方政府信用。

汪金敏總結說,從融資情況看,政府付費占比越少,PPP項目融資越難,另外地方政府的層級越低,PPP融資成本越高。

PPP雙庫專家中國城投網首席經濟學丁伯康認為,對于政府付費類的項目而言,如果項目投資回收存在風險,融資也自然受影響,尤其是經濟欠發達地區的項目財政能力,金融機構會以項目支付風險為由不予融資。

▲點評3:【這個風險在美國也有,一些政府付費要根據財政預算和撥款,如果財政預算沒通過,合同會根據termination for convenience終止并補償】

“融資是一種交易,要平等互利、等價有償?!盤PP雙庫金融專家、北京云天新峰投資管理中心合伙人張繼峰認為,從整個金融市場來說,目前需要融資的不止是基礎設施投資市場,還有資本市場、房地產市場、?外匯市場、衍生品市場……而資金就像水一樣,總會流到低處即風險低收益高的地方?!叭绻貌怀龊庙椖縼?,給的回報率低,而社會資本只做工程不管運營,自然出現融資難?!?/span>

下半場看融資

對于PPP項目而言,除了社會資本的自有資金,主要資金還是來源于金融機構。財政部PPP中心主任焦小平曾有言:“如果說PPP是一場球賽的話,上半場是通過公平的方式選擇最有能力的社會資本和政府合作,下半場就是融資問題?!?/span>

▲點評4:【“社會資本的能力”應該包括融資能力】

所以,一個項目能否成功,關鍵的因素還在于金融機構。

PPP頭條顧問楊曉懌表示,目前PPP市場融資到位率的低迷與我國金融市場普遍存在的期限錯配問題,而傳統基礎設施融資方式已經不能滿足當前PPP項目需求。

上海錦天城律師事務所合伙律師、PPP雙庫專家劉飛認為,目前金融機構對PPP項目的融資較為謹慎,謹慎分兩種,第一種是懂的謹慎,第二種的是不懂的謹慎,第一種對PPP整體風險的再次防范,是好事,而第二種則構成了目前PPP推進的障礙?!暗诙N通知體現在看擔保主體、財政規模方面,而且要求較高?!?/span>

對于目前PPP項目融資現狀,金融機構則表達另一種看法。PPP頭條注意到,關于項目融資難的問題多次在PPP專業群引起爭論。有金融機構人士表示,只要規范的PPP項目,大家都在搶,但問題是現在合規的PPP太少,甚至有些項目都在挖空心思違規。?

某國有大行項目信貸負責人直言:金融機構并非沒有對PPP實質風險的評估能力,而是有的合規性有瑕疵,金融機構審批人員把握不住該不該冒這個合規風險,值不值得冒?!癙PP合規性的落實任務,現在很大程度上到了金融單位的身上?!?/span>

▲點評5:【PPP合規的風險完全應該在政府,而不是社會資本,更不應該是金融機構】

某銀行授信審查人員唐俊采訪時說,現在PPP項目遭遇融資難情況有幾方面:從政府方說,立項等行政許可主體不配合變更為項目公司;土地不采取劃撥、投資入股、出讓或租賃等合規方式供給項目公司,而仍然供給政府部門,導致項目融資時合規性審查有問題。

▲點評6:【在北美,所有PPP項目,土地和項目所有權永遠是政府,項目公司只是租賃;少數私有項目,項目公司擁有土地和項目?!?/span>

唐俊認為,從ppp項目公司來說,大多數股東以施工企業為主,以賺取施工利潤為主要目的,缺乏與政府、金融機構長期合作的意愿,重建設輕運營?!按送?,部分強勢客戶融資條件高,比如要求債權融資期限與PPP合同期限同步,有的ppp項目股權融資甚至要求退出資金來自于項目經營收入?!?/span>

唐俊介紹,目前在PPP項目落地過程中,既有股權融資也有債權融資,股權主要是針對項目資本金,而債權融資規模則大些?!百Y本金是股東投資項目的本錢,為借債提供安全墊,按規定不得抽走的,所以債務償還不應該與ppp合同期限同步,但現在部分項目要求金融機構貸款與項目合同期限同步?!?/span>

▲點評7:【債不應該跟股權同步的,一般情況下,債在運維結束前一段時間要付清(tail),作為緩沖,對債的保護。債的合同里對股權紅利(dividend)的支付是有嚴格規定的】

“作為金融機構,相對于項目政府付費的信用風險,更擔心目前合作的社會資本提前抽身的風險?!碧瓶≌f。

▲點評8:【融資機構應該有很強的話語權的,目前市場博弈還有待調整,借貸方可能目前還是比較強勢】

在發改委、財政部PPP雙庫專家連國棟看來,PPP項目融資難的問題,第一不是目前金融機構沒有能力,第二也不是金融機構認識不到位,“經過長時間的洗禮和市場競爭,如果真的是一塊肥肉和大的蛋糕,金融機構為什么不做,還是應該看到目前PPP項目整體質量不高,契約意識差,履約不強,風險較大,這才是金融機構不想趟渾水的主要原因,如果是真正好的項目,風險可控的項目,參與主體靠譜,融資應該還是可行的?!?/span>

連國棟認為,目前很多PPP項目只是一味地為了項目入庫而入庫,如果不從根本上提升ppp項目的選擇,不從區域整體來對ppp項目進行分析和抉擇,只能是融資越來越難。


兩大主體各說各話

事實上,關于PPP項目融資難,兩大主體社會資本、金融機構往往各說各話。

最近一場公開的PPP論壇論壇上,既有政府方代表,也有社會資本方、金融機構代表。政府方代表說,融資是社會資本方的事情。

▲點評9:【這個說法不太對,政府方有義務向融資機構宣傳項目,主要是合規性,幫助社會資本融資,雖然具體的事情社會資本負責】

有社會資本則直接表示希望銀行做真股權投資,“銀行賺了那么多,用利息收入補貼一點股權投資不行嗎?”

▲點評10:【這個論點比較有意思,可能融資市場還沒達到完全市場化】

而銀行方代表則表示:PPP項目包裝的太多,社會資本就想賺施工利潤,還不知運營期怎么整,為啥要做真股權投資呢?一旁的基金則有些懵逼:有錢但沒合適的項目。

值得一提的是,目前參與PPP項目的社會資本,以央企國企居多。而國企央企的負債率普遍較高,他們融資會受到負債率的剛性制約。

按照國務院國資委規定,央企資產負債率不得超過80%,超過85%則央企領導人將受到嚴厲處理。而不少參與PPP的央企資產負債率已處于極限狀態,表外融資模式也為不不少社會資本看中。

汪金敏介紹,所謂央企投資PPP項目的要求幾乎都是“兩不一少”?!耙徊弧敝冈O立但不控股項目公司,央企投資PPP項目只能設立項目公司,才能隔離PPP項目債務和風險,如果控股項目公司,央企和項目公司的資產負債表要合并,項目公司負債就成為了央企負債,這顯然是不允許的;“二不”指不擔保不回購,一旦央企為PPP項目融資提供擔保和回購,按會計準則就要并表,后果與控股項目公司一樣;“一少”指少出資,央企PPP投資準則對項目公司出資比例一般不超過25%,因為央企資金也有限。

汪金敏認為,目前解決PPP項目融資難很重要一點要創造有限追索的項目融資條件?!霸?0%PPP項目面前,即使是具有融資優勢的國企融資也遇到巨大障礙。除了地方政府信用因素外,目前環境不符合國企為代表的社會資本方融資要求也是重要原因,有限追索的項目融資是PPP融資必由之路?!?/span>

▲點評11:【這個是項目融資(PPP)最基本的原理,但這只是對股權投資而言,而不是承擔設計施工的公司】

所謂有限追索權是國際項目融資的專業術語。即債務人無法償還銀行貸款時,銀行只能就項目的現金流量和資產對債務人進行追索。其特點在于——主辦者的追索權是有限的,也就是說主辦人僅以投入到項目中的資產為限,不能要求項目主辦者承擔項目舉債的全部責任。

汪金敏介紹,有限追索即融資方在一定規定范圍內,比如完工及養護風險承擔可對社會資本方進行追索,除此之外,項目出現任何問題,融資方均不能追索到除該項目資產、現金流之外的其他財產或者財產性權益。

▲點評12:【有限追索就要求比較完善的施工和運維的績效保函(performance security / security package) 來保證股權和債權投資】

“融資方提前介入,參與競爭性程序和合同談判,提前制定好投融資方案,在項目初始階段分配好風險,就社會資本方而言,就意味著先融資,后投標。

▲點評13:【就是投標要帶committed financing,這個要拉長投標時間,與現階段政府急于簽約和落地的訴求有差異】

這些特點中,最核心的是有限追索,正好與央企為代表的社會資本方“兩不一少”的訴求完美對接?!?/span>

不過,目前有限追索要真正實施起來也并不那么容易,因為這要改變傳統融資模式。但不管愿不愿做PPP,目前國家大力推廣PPP的方向仍不變,但強調的是質量。監管部門最近多次表示,在PPP項目投資規模不斷增長的同時,未來將把PPP項目的轉型升級、提質增效、防控風險放在首位。而融資模式的改變也勢在必行。

國家發改委投資研究所體制政策室主任吳亞平認為,長期以來基礎設施和公共服務項目主要采取“公建公營”模式,在此模式下金融機構主要依據地方政府的信用制定相應的融資政策,包括相關融資條件和風險控制體系。而PPP模式與“公建公營”模式在投資主體性質、投資回報機制和風險管控機制等方面均存在巨大差異,金融機構要結合PPP項目的技術經濟特點和融資需求適當調整投融資條件和風險控制體系。這對金融機構參與PPP項目融資是一個很大的考驗。

▲點評14:【對金融機構風控是個很大的改變】

“PPP的融資問題主要還在銀行身上,PPP項目的信用顯然不是簡單的擔保,更不是簡單地看地方GDP和財政收入。但以前做公建公營和融資平臺融資的方式過于依賴政府信用,不可能完全照搬到PPP項目上。既不宜簡單沿用“公司融資”方式也不宜沿用“公建公營”特別是融資平臺模式下高度依賴政府信用的融資政策,而要盡量減少對PPP項目自身資產和現金流之外的增信要求?!?/span>

對于目前PPP融資現狀,吳亞平認為,銀行不要期望地方政府主動做規范的PPP項目,而是應該自己主動幫助地方政府謀劃PPP項目、設計主要交易結構?!八糟y行自己要調整,業務首先要前移,從協助地方開展PPP項目謀劃和前期研究論證工作開始?!?

▲點評15:【這段建議不太同意,但有可能符合中國國情,做規范的PPP是政府的責任,風險完全不應該由金融機構和社會資本承擔】

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