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【國發文件政策匯編精選7】謀劃債務合理化解,保障城投成功轉型

南京卓遠資產管理有限公司2020-07-19 16:06:46

(圖:南京卓遠與全國城投公司協會共同編制2018年度《國發文件政策匯編》)

? ? ? ?在全國城投公司協會聯絡會的支持與指導下,南京卓遠立足全國,就城投轉型路徑解析、城市投融資模式創新、政府債務化解、國有企業改革以及新型城鎮化建設等備受關注的熱議板塊積極開展案例的實地調研,成立7個調研小組走訪全國23省3直轄市31個平臺,與典型城投公司的面對面溝通與交流,結合既往的實操經驗與其它城投公司的動態跟蹤成果,深入剖析與解碼城投公司的轉型戰略與模式,以饗讀者。

——《國發文件政策匯編》

典型案例紀實與探路篇


本期作者


12

徐長闖

? ? ? ? 南京卓遠資產管理有限公司管理咨詢事業部業務總監,常年專注于城市投融資體制改革、城市資源整合、地方政府投融資企業戰略規劃及投融資規劃研究與管理咨詢項目運作。具有豐富的咨詢、實踐和培訓經驗。


謀劃債務合理化解

保障城投成功轉型

徐長闖 | 文

摘要

? ? ? ? 政府投融資企業肩負的“重量債務”大部分是承擔城市基礎設施建設而舉借形成,按舉債目的和用途來說,歸為政府債務乃實質要求。但從實際甄別結果來看,難點重重,地方政府與投融資企業的博弈貫徹始終。簡單的將存量債務歸為政府或投融資企業,不考慮財政和投融資企業的長期償債能力,是一種不負責任的安排。那么在合法合規的基礎上,如何保證政府債務有效化解,并兼顧投融資企業可持續發展?下文我們將從三個方面提出建議,首先需要政府和 投融資企業清晰認識未甄別的政府存量隱性債務的性質,在此基礎上需要政府通過資源整合化解平臺債務,需要平臺綜合性利用各融資工具和搭建經營業務體系化解債務。

? ? ? ? 自政策提出“剝離融資平臺公司政府融資職能”以來,政府投融資企業肩負“重量債務”開始了自身的轉型發展探索。從2015年4月18日最終地方政府存量債務清理甄別來看,政府投融資企業肩負的“重量債務”大部分是承擔城市基礎設施建設而舉借形成,按舉債目的和用途來說,歸為政府債務乃實質要求。但從實際甄別結果來看,難點重重,地方政府與投融資企業的博弈貫徹始終。簡單的將存量債務歸為政府或投融資企業,不考慮財政和投融資企業的長期償債能力,是一種不負責任的安排。由于政府與投融資企業的從屬關系,這種安排更多的是犧牲投融資企業利益,讓投融資企業肩負債務,不顧投融資企業的實際發展情況,更體現了安排的不合理性。那么在合法合規的基礎上,如何保證政府債務有效化解,并兼顧投融資企業可持續發展?

? ? ? ? 基于此背景,南京卓遠借助調研全國部分典型城投公司的契機,對各家城投公司存量債務化解內在邏輯和具體措施進行了深入的調研,在此成文對各家城投公司的成功經驗加以總結分享,希望我們的主動謀劃債務合理化解,能夠保障城投公司成功轉型。

一、發展中的政府債務化解方式及其特征

? ? ? ?政府投融資企業成立以來共經歷五個發展階段,1994年前的蹣跚起步階段、2000年前的緩慢上升階段、2009年開始的迅猛增長階段、2013年進入的調整發展階段,最終在2014年43號文后不可避免的迎來了轉型發展階段。政府債務的化解貫徹投融資企業發展始終,在投融資企業的不同發展階段表現出不同的債務化解方式,總體上可分為三階段化解方式:

01

“融資端”體系下的化解方式

? ? ? ?這一方式存在于政府投融資企業發展的前四個階段,即“蹣跚起步、緩慢上升階、迅猛增長、調整發展”階段。受預算法的限制,政府無舉債權限,政府債務的增長更多的是以投融資企業為基礎設施建設而舉借的隱形債務。債務規模由于疏于監管和項目的無序建設(超前、缺乏重點)呈現爆發式增長。對應的債務化解資金來源主要包括三類,一是注入投融資企業的土地出讓收入,二是投融資企業承擔公益性項目建設后政府財政性收入返還(包括部分項目代建收入),三是整合進政府投融資企業的經營性業務(資產)收入,如特許經營權收入等。這一階段債務化解呈現典型特征是,部分債務的化解和更多的債務舉借,債務化解的目的是為了獲得更多的舉債空間。從實際的調研結果來看,大部分的區縣級政府投融資企業和部分地市級政府投融資企業仍然采取此等債務化解方式。

02

階段性的“政府債務置換”化解方式

? ? ? ? 這一方式存在于政府投融資企業轉型發展階段(2014至2018年),債務總量未有實質性變化,承債單位由城投公司變更為政府,是階段性債務化解方式。本階段共分為三次債務甄別,第一次甄別是2013年對截至2013年6月30日的政府債務的甄別,第二次甄別是2014年對2013年6月30日至2014年12月31日新發生的各筆債務甄別,第三次是最終的甄別,對2015年4月8日前地方政府直接債務的甄別。甄別的目的是將地方政府隱性負債顯性化、陽光化,并最終確定地方政府負有償還責任的債務、負有擔保責任的債務及可能承擔一定救助責任的債務的規模。對于甄別后的債務,政府分三年(2016、2017、2018)發行政府債券(一般債券、專項債券)予以置換。


? ? ? ?在債務甄別實際操作過程中,地方政府面臨兩難抉擇,是真實反映隱形債務,導致未來新增債務發行額度受限,還是隱藏部分隱形債務,為未來爭取更多的新增債務發行額度?從本次調研結果來看,受財政償債能力和以上考慮等因素的影響,政府更多的采取了隱藏部分隱形債務的甄別方式,也就是對政府投融資企業的存量債務進行部分甄別。而對于政府投融資企業來說,根據政策“明確政府和企業的責任,企業債務不得推給政府償還,切實做到誰借誰還、風險自擔”,此部分隱性債務也將最終坐實為政府投融資企業債務?,F階段,政府投融資企業核心關切的也是本部分隱性債務如何化解的問題,下文也將重點探討本部分隱性債務的化解思路。

03

“投資端”體系下的債務化解方式

? ? ? ?受政府債務甄別方式的影響,債務化解方式存在明顯的分化現象。對于隱性債務已全部(或大部分)甄別的政府投融資企業來講,基本上不存在存量債務化解的煩惱(如南京城建集團、臨沂經投公司、唐山城投等)。對于因公益性項目建設而舉借的新增債務,由于現行的政策規范,基本上采取PPP模式、政府購買服務模式和政府代建模式進行,有較為可靠的收益預期,基本上能覆蓋債務本息償還需求。因投資經營性業務而形成的債務,屬于企業自主經營性行為,相關債務與政府債務更無多大關聯。

? ? ? ?對于隱性債務部分甄別的政府投融資企業來講(大多數情況是受財政償債能力不足影響,造成未全部甄別),債務化解是急需解決的問題。通過本次調研,可以觀察到多家政府投融資企業進行了積極的債務化解探索,有探索經營性業務布局,以經營性業務收入償還存量債務的(如遵義城投通過房地產開發投資收益化解部分債務);有整合城市存量優質資源,壯大城投公司規模和現金流,通過借新還舊方式階段性延遲債務償還的債務化解方式(如邯鄲城投等)。從根本上來說,以上方式都是債務化解的有益嘗試,但未根本上解決債務化解問題。對于隱性債務基本未甄別的政府投融資企業來講(有部分縣市政府投融資企業面臨此問題),存量債務是隨時壓垮投融資企業發展的最后一根稻草,更不談如何謀劃轉型發展。

二、政府存量債務化解思路建議與實踐

? ? ? ?本次調研,南京卓遠走訪了全國20多家典型城投公司,可以發現受區域經濟和政府債務化解理念的影響,不同城投公司采取不同的債務化解方式。通過各家債務化解思路的梳理,提出如下具體債務可行化解建議:


1、清晰認識未甄別的政府存量隱性債務

? ? ? ?對于未甄別的政府存量隱性債務,要清晰的認識到,雖根據政策要求明確為政府投融資企業債務,然實質仍然是政府債務。相應的債務化解方式仍需以政府主導為主。

? ? ? ?可行的化解措施,需要政府和投融資企業承擔各自相應的責任,即政府的責任更多的是區域金融(債務)風險的防范,要認識到存量債務為政府的債務,雖然近期由投融資企業承擔,但待財政實力增長后仍應由政府對債務進行償還;政府投融資企業的責任是配合政府,通過債務的結構調整和部分消化,延緩這一部分的債務的支付期限(或風險爆發)為政府后期的債務償還提供過渡期。

? ? ? ? 建議對政府投融資企業存量債務按債務形成原因逐項進行界定,分類進行處置。界定為公益性項目形成的債務,一次性鎖定后由政府負責逐年予以消化,建議根據債務每年償還額度,安排專項財政資金通過適當渠道予以償還,或者利用地方政府債券資金進行債務置換。對于對外擔保的或負有救濟責任的或有債務,建議政府成立償債風險準備金,以覆蓋未來擔保債務風險。這方面也有城投公司堅守底線,如亳州建安控股的類似政府性債務,基本上都與當地政府有相應的確認手續和后續還款或資源配置計劃,有效的保障了集團在發揮投資職能的同時合理控制企業債務風險。



2、對于政府來講,可通過企業重組和資源整合等方式逐步化解債務

? ? ? ?在政府償債能力不足的情況下,可考慮兩種資源整合方式實現債務初步化解:

? ? ? ?一是通過政府投融資企業和市屬其他國企的兼并重組來實現債務的重構和化解。遵義市26家國企整合為城投集團、金控集團、文旅投和道橋集團共四大的國企集團,通過并入實體企業,形成穩定的現金流。同時通過實體企業的經營性探索,營收、利潤等都有一定保障,集團也形成自身的造血功能用于化解債務。

? ? ? ?二是通過開展資源整合,盤活城市優質資源資產注入政府投融資企業。一方面有利于改善投融資企業的資產結構,提升資產的經營性;另一方面壯大投融資企業資產規模,也拓寬了企業融資渠道和融資成本,為投融資企業的債務重構提供更多空間。


? ? ? ? 實踐方面,湖南省今年發起了由政府推動的新一輪債務化解,可以預見湖南省各地市的政府投融資企業將面臨階段性的大規模整合,這表明了湖南省市各級政府對政府債務風險控制和平臺轉型現實困難的重視。2018年2月8日,湖南省委省政府發布湘發(2018)5號文《關于嚴控政府性債務增長、切實防范債務風險的若干意見》,提出進一步厘清已發生的政府性債務中政府與企業責任,政府債務由預算安排資金、變現政府資產逐年償還,要求按照“賬務真實底數、找準問題癥結”和全口徑、全覆蓋、實事求是的原則,對政府性債務、特別是隱性債務進行全面清理核實。5號文還要求通過清理、整合、轉型等不同方式對融資平臺公司進行整頓,明確要求市級控制在3個以內、縣級不得超過兩個、鄉鎮不得設置融資平臺。

? ? ? ?此后,長沙市國資委發出一系列關于工作方案,推進國有企業市場化轉型,2018年3月份對國有企業存量債務進行了系統的清查審計,提出了先清理核實存量債務,再制定多渠道化解債務的工作要求,具體包括多渠道優化債務結構(存量債務置換、債務重組及創新融資方式)、盤活閑置的有效資產(存量資產變現、整合、政府性項目資產置換及資產證券化)、優化資本結構(有條件推行債轉股、做實注冊資本和加大資本投入、推進PPP和國有企業股權多元化),5月份要求論證確定工作方案、到2020年底分期實施到位。



3、對于城投公司來講,需綜合性利用各融資工具、搭建經營業務體系以及內部資源整合等方式化解

? ? ? ?一是在為后期的政府存量隱性債務償還提供過渡期時,要通過借新還舊、債務重構、資產證券化(ABS)、盤活存量資產等方式延緩債務支付,核心是用長期融資來取代短期融資,以低融資成本替代較高融資成本的債務。

? ? ? ?二是對于新增的政府重點和專項基礎設施等公益性項目建設,城投公司將以市場主體或作為政府購買服務的承接主體,參與項目建設和運營。城投公司籌措資金進行項目建設,政府再根據結構化的合同約定,支付相應的合同金額,確保城投公司所承接的項目財務收支平衡。

? ? ? ?三是經營性項目債務為城投公司發展所需而進行的有益負債,債務消化的核心是通過經營性業務的布局,形成自身的造血功能予以根本性化解。同時,對于經營性業務和公益性項目要建立有效的“防火墻”,公益性項目的融資建設不應長期占用經營性業務的發展資金。

? ? ? ?另外,通過整合外部資源做大城投公司資產增量是一種債務化解方式,但是從另一個角度看,逆向整合(企業分立)也不失為另一種化解方式,且可能是一種更加精準和有效率的整合,這一點亳州建安控股的案例就是一個很好的詮釋。

表: 亳州建安控股發展歷程

? ? ? ?我們分析認為,逆向重組的原因可能包括以下方面:一是現階段城市負債壓力減輕,城市發展重心由融資轉向產業,通過資源整合增強融資能力的訴求發生改變;二是經過近5年的發展,原建安集團的各個業務板塊均已有一定實力,尤其是金融板塊已完全市場化運作,各業務板塊本身均有獨立發展的意愿和能力;三是各業務板塊發展思路和路徑都不一樣,管控手段差別很大,繼續捆綁在一起已不利于提高效率,也難以實現大集團組織體系下的產業發展和管理協同,分開有可能更有利于提高效率,實現更好的價值創造。


? ? ? ? 從另一個角度來看,建安集團的分拆并沒有否認城市資源整合的趨勢和必要性,尤其是對化解政府與企業債務風險的重要性。因為,本次戰略性重組只是先把不同行業屬性、公益性和營利性、不同發展模式的產業或資源分開,而分開后同一類型的資源整合將繼續進行,具體來說,分拆后的新建安集團、城建集團、文旅集團、交控集團將繼續整合各自領域的資源,做強做大。因此,我們判斷,政府投融資企業的整合將遵循“不分領域的大規模整合—基于產業發展的拆分—基于在產業領域內的整合”的趨勢。需要特別說明的是,每個城市乃至每個政府投融資企業因為自身發展階段不一樣,工作重點表現在不同的環節,增量整合還是逆向分拆整合都是由不同階段的發展需求決定的,而最終都將根據產業是否多元而體現為國有資本投資和運營公司兩類不同的角色。



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