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城投生于1992,卒于2018

資本市場研究2020-05-25 12:08:54

1月23日,鄂爾多斯市城市基礎設施建設投資有限公司(下稱鄂爾多斯城投)債券持有人召開會議,討論10億元鄂爾多斯城投債的提前兌付議案。如果三分之二以上的持有人同意,債券將提前兌付。


按照原約定,本次債券將于2018年4月14日到期。但是,由于置換債的大規模發行,地方城投在收到資金后,也開始對企業債進行置換。據中信證券固收團隊統計,截至2017年末成功置換的城投債共有118只,總規模達1512億。


過去三年,10萬億的地方債置換重塑了城投公司及地方政府的生態。對于城投公司而言,其一類債務將由地方政府承接,資產負債率大幅降低。對于政府部門而言,其債務“非標轉標”,政府債務只以政府債券的形式存在,償債壓力集中于財政部門。


比如,鄂爾多斯2016年地方政府債務余額為1434.0億,債務率高達250%。而且鄂爾多斯是僅有的幾個債務余額超過限額的地市(其他幾個分別是內蒙古巴彥淖爾、烏蘭察布以及湖南益陽)。


與之形成對比的是,鄂爾多斯城投的負債率下降。置換后,鄂爾多斯城投2016年有息債務同比下降64%,資產負債率由2015年末的70%降至2016年的65%,一年間下降5個百分點。放眼全國來看,這一資產負債率并不算高。



這起源于2014年末財政部對地方債務進行清理甄別,最終將政府債務規模定格為15.4萬億。這意味著中央對此前融資平臺舉借的債務認賬,也意味著未納入的債務財政不再兜底。


彼時,政府債務90%是通過非政府債券方式舉借。經過3年的置換后,非政府債券形式存量政府債余額為1.72萬億(2017年末數據),占比降至10%。剩余部分債務置換預計于2018年上半年完成。屆時,城投的政府債務將轉移至財政,財政與城投再無關系。


在過去的一年中,諸多城投公司稱,因為置換后其承擔的地方債務已納入政府財政預算,將退出融資平臺。隨著置換的完成,這個名單還會有新成員。一大波城投正宣布退出平臺…)文章已附后


近期,監管部門多次重申,金融機構應將融資平臺公司視同一般國企,根據項目情況而不是政府信用獨立開展風險評估。2月初,發改委、財政部聯合發文稱,嚴禁黨政機關公務人員未經批準在企業(城投)兼職(任職),信用評級機構應當基于企業財務和項目信息等開展評級工作….


雖然上述操作并不容易,但是越來越多的信息、監管趨勢顯示,城投與政府信用的剝離并非空話。換句話說,如若城投違約,不論是在法律上,還是在形式上,金融機構完全追溯不到地方政府的償債責任。


也是在2月初,湖南省下發文件稱,將按照注銷一批、整合一批、轉型一批的方式清理整頓融資平臺。因為有自身造血能力的平臺并不多,諸多平臺大抵逃不出被關閉的命運。而整合、轉型之后與一般國企并無異處,1992年誕生的融資平臺將于2018年走進歷史。


此時,重溫一下43號文對政府性債務管理的原則:


明確政府和企業的責任,政府債務不得通過企業舉借,企業債務不得推給政府償還,切實做到誰借誰還、風險自擔。


一、城投興衰


1992年,時值鄧公南巡以及中共十四大確立建立社會主義市場經濟制度。黃浦江畔,中國第一個國家級新區設立。然而,如何解決城建資金嚴重短缺的矛盾,也困擾著浦東新區及上海市政府。


統計數據顯示,1950年-1980年間上海投向市政、公用設施的建設資金僅為24.13億元,為同期固定資產投資的6.5%。由政府直接進行投資的體制也面臨財政資金壓力:1992年上海財政收入僅為185.56億元,當年財政已赤字6.88億,投融資體制亟待變革。


是年7月,上海市城市建設投資開發總公司(下稱上海開發)在浦東新區成立。該公司獲得上海市政府的授權,主要從事城市基礎設施投資、建設和運營工作。彼時,公司甚至直言“要當好市政府城市建設的好‘賬房’”。上海開發也被認為是第一家城投公司。

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(上海開發早期組織結構,1993年)


上海開發注冊資本(10.2億)的來源結構也頗有意思:由各類集資款(4億)、公路養路費(2億)、城市建設基金會歷年結余及利息收入(4.2億)構成。這一注冊資本已占到當年財政收入5.49%。


雖然占比不小,但是第二年的投融資就讓上海市嘗到甜頭。1993年4月,上海開發發行了首支城投債,融資5億元。加上城建收費、貸款、利用外資等方式,上海開發1993年籌資73.9億,約占當年財政收入的三成,有效地緩解了建設資金壓力。


差不多與此同時施行的《預算法》要求地方政府不列赤字,也就禁止了地方政府舉債。于是乎各地紛紛效仿上海的做法,城投公司在全國各地陸續成立。


上海開發成立前后,日后外界熟知的黃奇帆正擔任浦東新區管委會副主任。黃在談到浦東各方面優勢時首先指出的便是,以現代化城市為目標的十大基礎設施全面鋪開。其中,上海開發參與了蘇州河環境綜合整治工程等項目。

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(2000年,選自黃《搞好金融是經濟改革和發展的關鍵——對1991年春節小平同志浦東調研活動的一段回憶》一文,來源:《浦東開發》)

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“這些項目的建成,將大大改變新區基礎設施建設落后的狀況,為新區的長遠發展打下基礎,也將增強新區開發建設的后頸?!秉S奇帆寫道。此后,浦東新區保持著較高的經濟增速。坊間則簡明扼要地總結為:“要致富,先修路?!?/p>


幾年后,黃奇帆調任重慶市副市長,并將其在浦東的經驗帶到山城。與浦東不同的是,重慶基礎設施更為落后、資金更為緊張?!笆秩卞X?!秉S奇帆日后回憶稱,“2002年,重慶預算內財政收入157億元,而當年政府財政負債余額450億元。按照國際慣例,這是一個要破產的政府?!?/p>


摸清家底后,黃奇帆開啟了對重慶投融資體制的改革。從2002年開始,重慶牽頭整合各類分散的政府資源,在此基礎上組建了重慶城投公司、高發公司、高投公司、地產集團、建投公司、開投公司、水務控股和水投公司,創造了赫赫有名的重慶“八大投”模式。


黃奇帆也坦承,“八大投”很重要的資金來源跟土地財政有關?!巴恋丶捌湓鲋禎摿?,是地方政府和融資平臺手中最重要的籌碼?!?/span>


黃奇帆2001年到任重慶時,重慶市區人口僅300多萬人,面積300多平方公里。但他堅定地認為,重慶將是一個1000平方公里、人口1000多萬的大都市,由此需要儲備數十萬畝土地。


這一工作也是從2002年開始,十余年間儲備了50萬畝土地。這些土地儲備一方面為重慶債務化解提供了利器,另一方面則穩定了地價、房價。


城投在全國全范圍內的擴張則要追溯到2008年。為應對國際金融危機,中央政府在2009年推出四萬億刺激計劃,同時實施積極的財政政策和寬松的貨幣政策。央行和銀監會2009年3月下發的文件指出,支持有條件的地方政府組建投融資平臺。


有了這一“尚方寶劍”后,地方投融資平臺的數量激增。統計數據顯示,2008年末全國融資平臺數量只有3000多家,而2009年末增加至8000多家,一年間增加1.66倍。央行的調研報告顯示,2010年末地方府融資平臺進一步增加至1萬余家。


融資平臺貸款更是飛速擴張。2008年末融資平臺貸款余額僅為1.7萬億,2009年末竄升至7.38萬億,到了2010年末則高達9.09萬億。此時,對融資平臺違約的擔心與日俱增。2012年5月,路透社一則關于《重慶模式留下巨額債務,國開行以近千億貸款涉入其中》的報道再次聚焦于山城。


審計數據顯示,2012年末重慶債務率為92.75%,已接近100%的警戒線。在全國31個省份中,其債務率僅次于北京,居全國第二位。


不過一年后,重慶政府性債務余額由2013年6月末的7360億減少到2014年末的5914億,共計減少1446億;債務率則由2012年年末的92.75%下降至2014年年末的77%,降低近16個百分點。大手筆化解債務風險的奧秘在于通過土地儲備稀釋地方債。


備注:政府性債務為政府債務與政府或有債務之和


黃奇帆深諳土地化債之道。他2017年在一次演講中介紹,我們(重慶)各種投資公司、基礎設施(建設)花掉1萬多億,但現在財政部和省級記賬的政府債務余額重慶是3000億,那就差不多有1萬億平衡掉了。


“1萬億平衡掉,就是我們那近30萬畝的地。有十幾萬畝是基礎設施、公共設施劃撥用掉的;真正市場化的商品房就是15萬畝,一畝地總有六七百萬的基本利潤——那十幾萬畝,差不多就是九千億、一萬億平衡掉?!秉S奇帆說,“這就是一個平衡,否則的話就是高額負債?!?/span>


得益于前期基建投資的大手筆運作,近年來重慶經濟增速保持在全國前列。另外一個經濟增速前列的省份是貴州,其近年來的投融資運作亦堪稱大手筆。(貴州投融資運作及債務風險分析已發小密圈,歡迎付費入圈查看)

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二、“超級銀行”


在上述路透的報道刊發6天后,時年67歲的國家開發銀行(下稱“國開行”)董事長陳yuan趕赴重慶,彼時新上任的副行長袁力與他隨行。倆人遠道而來,給60歲的重慶市市長黃奇帆帶來了一份厚禮——國開行與重慶市政府簽訂《繼續推進重慶市深化改革開放合作備忘錄》。對政府投融資走勢有深刻影響的兩人相會。



(陳yuan和黃奇帆,重慶,2012年5月)


陳說,此次國開行與重慶市政府簽訂合作備忘錄,是基于對中央西部大開發政策的信心,是基于對重慶市委、市政府的高度信任,也是基于雙方長期形成的良好合作基礎。


此言非虛。國家開發銀行重慶分行于1999年掛牌,成立以后的十余年里累計向重慶市交通建設領域發放表內外貸款1499億元。截至2012年3月末,開行重慶分行平臺貸款余額占到該分行全部貸款余額的86%,占全市融資平臺貸款余額的23%。


不止是重慶,國開行在全國各省市的基建領域均有所涉及。這需要追溯到1998年的亞洲金融危機。彼時,國內經濟面臨內需不足、外需下滑的“內憂外患”,中央政府大量增加基建項目。但資金甚至項目資本金不足仍是地方政府投融資瓶頸。


差不多同時,陳從央行副行長任上調任國開行行長。在陳看來,城鎮化是中國未來半個世紀的發展重心。相較于私營領域,政府的優勢是擁有全部的土地。


“我們的中央政府有很高的信用,而進行城鎮化建設的地方政府的信用卻有限。公眾對以政府為主導的城鎮化帶來的經濟效益的信心還不足,現階段,在建和已建成的項目還無法通過發行債券的方式在資本市場融資?!薄吨袊某夈y行》一書如是引用陳的觀點。


東南亞金融危機期間,國開行力推通過以提供‘軟貸款’為核心、以地方財政為還款保證、以“打捆貸款”為特征的投融資模式,極大地發展了自身業務。在資金端,國開行也通過債券籌資,再發放貸款。


其中,“打捆貸款”,是指在銀政合作框架下,地方政府將肥瘦不一的基建項目打包成一個整體項目,再向銀行貸款。上級平臺將部分資金轉貸下級平臺,由此也催生了一些市縣級融資平臺。這則是政府投融資的另一種模式:蕪湖模式。


據統計,從1998年到2008年,國開行對政府融資平臺大約累計發放貸款1.4萬億。而在10年的時間里,國開行的壞賬率由高于40%降至不足1%。這一不良率在中國主要銀行中是最低的。最新的數據顯示,截至2017年末,國開行不良率已連續51個季度控制在1%以下。


上述機制自1998年在安徽蕪湖建立以來,在2008年再次幫助中國平穩度過了金融危機。2014年末,國開行資產首度超過10萬億,資產規模直逼四大行。國開行因此也被一些研究者稱為中國的“超級銀行”,亦有研究者稱其為“財政二部”。


在四萬億刺激方案之后,商業銀行紛紛進入國開行主導的政府投資領域,國開行的市場份額減小。國開行年報顯示,國開行公共基礎設施貸款占比由2009年的30%下降至2016年的11%,同期廣義基建(包含公共基礎設施、鐵路、公路、電力四類)貸款占比由65.5%降至43.5%。

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(備注:廣義基建貸款主要根據公共基礎設施、鐵路、公路、電力四類貸款余額加總)

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2015年進入“后43號文時代”后,國家開發銀行支持基建的新方式主要有二類:


一是新增專項建設基金。在專項建設基金投放過程中,國開行要求當地融資平臺按約定回購股權,但這涉及到可能增加政府性債務。


二是繼續通過打捆貸款的方式向地方投放棚改、扶貧等政策貸款,這類貸款為政策所鼓勵。


國開行年報顯示,2015年末,國開行棚戶區改造貸款余額為1.35萬億,占比為14.68%;2016年二者分別上升至2.25萬億、21.87%,成為國開行貸款余額占比最大的一類。


第二種方式實際上還是早期“蕪湖模式”的延續。蕪湖模式以及重慶“八大投”模式的本質是相同的,即創造出一套利用未來的土地價值撬動當前銀行貸款的機制。地方政府向銀行借款用于基礎設施建設,基礎設施的建設會帶來地價和房價的上漲,漲價以后的土地出讓收入用于償還銀行貸款。


過去20年間,這一模式可以概括為地產信仰以及城投信仰。其中前者來自房價上漲,后者則來自政府兜底。兩個部門也成為理財等資管產品的主要投向,一定程度上成就了剛性兌付。


2018年1月25日,即將分管經濟金融事務的鶴在達沃斯演講時說,“剛性兌付”和“隱性擔?!钡氖袌鲱A期正在改變,這對我們防控金融風險創造了重要的心理條件。


改變的不止是指資管產品的剛兌預期,實質上要破除那些許久未變的信仰。在此背景下,開行的基建貸款模式將面臨重大挑戰:未來如何符合地方債監管,以及如何選擇平臺客戶。當然,商業銀行也是。

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三、是非功過


國開行成立于1994年,差不多與城投公司同一時間誕生。在其后的十余年里,二者緊密合作,打造出中國特色的基建模式。2009年后,商業銀行甚至信托、券商資管、融資租賃也在搶食“基建”項目,基建投資成為固定資產投資乃至中國經濟的重要支撐點。一些經濟學家也將此稱為“投資驅動”。


國家統計局的數據顯示,基建投資規模由2003年的1.36萬億增長至2017年的17.3萬億,同期其占固定資產的比重一直在30%左右。


更重要的是,基建投資成為政府逆周期調節的重要工具。大凡遇到經濟危機以及突發事件,政府總是祭出基建投資穩增長,地方政府融資平臺和國開行則擔當“急先鋒”。


比如08年金融危機之后,中央政府推出四萬億刺激政策,基建投資大幅增長。經濟增速由2009年一季度的6.4%回升至三季度的10.6%。在亞洲金融危機之后(98年)、SARS之后(04年),基建投資增速都有躍升。



毫無疑問,融資平臺有其歷史功績。8年前印發的國發19號文雖然意在加強融資平臺管理,但也指出融資平臺的的兩大積極作用:


為地方經濟和社會發展籌集資金;

在加強基礎設施建設以及應對國際金融危機沖擊中發揮了積極作用;


一些研究者則指出以下四個方面的積極作用:


應對外生性沖擊,力保國民經濟平穩發展;

加快基建供給,均衡成本在代際間分布;

創新投融資體制,推進公共服務均等化;

推進城鎮化建設,優化投資環境。


(中國城鎮化率在2011年首度超過50%。巧合的是,城鎮化率也是從1994年開始快速上升。)


但是在飛速擴張后,對融資平臺及地方政府債務風險的擔憂與日俱增,地方債成為重要的“灰犀?!敝?。財政部官員甚至直言,擔心地方債問題被過度放大,成為做空中國經濟的一項工具。綜合來看,對融資平臺的指責只要有:


1.債務風險。全國人大的調研數據顯示,截至2014年末地方債余額為15.4萬億,其中融資平臺舉借6萬億,占比達39%。如果計入未納入政府債務的部分,融資平臺舉債規模將倍增,但自身造血能力較弱。


2.推高企業部門杠桿。地方政府通過各種融資平臺借款,形成了較多的債務,這在統計上體現為企業部門債務,導致企業部門債務高估。


3.擾亂金融市場。融資平臺對利率不敏感,20%甚至30%利率也敢借入資金,對民營部門形成擠出,由此也衍生出貨幣政策傳導不暢等指責。


4.政企不分。部分融資平臺負責人由政府官員兼任,先天性的政企不分導致融資平臺公司治理薄弱,腐敗時有發生。當然,以上問題并非相互獨立,而可能是相伴而生的。


是非功過的背后,也有融資平臺的心酸、無奈。中央宏觀調控時有變化,而融資平臺被迫調適。


比如,四萬億投資時,某縣跟進中央政策,上馬了大量的項目。不料,2010年貨幣政策逐漸收緊,銀監會也三令五申嚴控對融資平臺貸款,地方政府融資渠道越來越窄。該縣不得不轉而通過其他渠道獲取資金,信托等資管產品成了選擇。


“信托融資,我們也是不得已而為之?!痹摽h融資平臺負責人如是道出無奈。


回頭來看,2009年地方融資平臺貸款余額大幅擴張。2010年監管層控制平臺貸款后,以信托為代表的影子銀行向融資平臺“輸血”。2015年后,地方政府融資轉向政府購買服務和PPP。


7年間,雖然監管層對融資平臺的監管日趨嚴格,但地方政府融資仍經過三輪不同形式的擴張,并且方式更加隱蔽。這也顯示出地方政府債務問題處理的復雜及艱巨。


四、轉型難題


不論是是非功過,還是心酸無奈,融資平臺已經進入后43號文時代。其基本標志是,新《預算法》和43號文構建了新時期地方政府舉債融資的框架。一方面允許地方政府發債融資及引入PPP,另一方面剝離融資平臺的融資功能。


從2015年開始,雖然融資平臺融資松緊程度時有波動,但整體沿著這兩個方向進行。監管層還在2017年首開違規舉債處罰的先河,地方債監管空前嚴厲。


從深層次的原因看,中國經濟發展進入新時代?;咎卣骶褪侵袊洕延筛咚僭鲩L階段轉向高質量發展階段。這也意味著經濟增長方式要從投資驅動向消費驅動轉變,基建投資的功能已經弱化。


中財辦副主任楊偉民2017年末解讀說,實現(2020年)GDP翻一番的目標,只要今后三年增長6.3%即可實現。從現在經濟運行情況看,應該不會有太大的問題。


換言之,因為實現翻番的目標問題不大,所以逆周期調節經濟增長的最重要工具——基建投資就顯得不是那么重要。這是中央不會放松地方債監管的原因所在。也是因為實現翻番問題不大,因此要堅決推進防控重大風險攻堅戰,首當其沖的便是地方債問題。


梳理來看,去年以來的監管路線沿著剝離融資平臺政府信用的方向延展,融資平臺定位為一般國有企業。



按照規劃,非政府債券形式存量政府債務1.72萬億將于今年上半年置換完畢。屆時,融資平臺和政府將實現賬目分離。按照發改辦財金〔2018〕194號的規定【嚴禁黨政機關公務人員未經批準在企業(城投)兼職(任職)】,人事分離也將實現。融資平臺政府信用漸行漸遠,轉型則迫在眉睫。


轉型雖然提了很多年,但是步履蹣跚。2017年6月,創造“八大投”的重慶印發文件稱,要清理并加快推進融資平臺公司轉型。越來越多的省份正在加入其中。湖南省在2018年2月印發文件稱,將按照注銷一批、整合一批、轉型一批的方式清理整頓融資平臺。全國層面的融資平臺方案也已在起草并征求意見。


從地方樣本來看,對只承擔公益性項目融資任務,且主要依靠財政性資金償還債務的“空殼類”融資平臺公司,將被撤銷。


深諳政府投融資的黃奇帆說,(融資平臺)一般一個直轄市搞一到三個就夠了,副省級的省會城市或者單列市,搞一兩個就夠了。到了地級市,一般只要搞一個。到了區縣一級也許也需要,但一個地方就搞一個。


如果按此計算,全國所需要的融資平臺數量大約3000余個。1.17萬個(2017年末銀監會數據)融資平臺至少將被清理關閉6000余個。


行文至此,不禁想起財科所的一位財稅專家曾玩笑似地說,43號文(《關于加強地方政府性債務管理的意見》)是一份規范政府性債務的文件,但此后再無政府性債務,只有政府債務。


規范融資平臺的文件也是類似,將來印發后再無融資平臺,只有國企。頗具戲謔!


談到轉型,又不得不回到上海開發。該公司已在2014年更名為上海城投(集團)有限公司,目前注冊資本達到500億。財務報表顯示,2016年末資產規模逾5000億,營業收入達239億。


分拆收入來看,2016年上海城投水務、環境、置業(保障房)、路橋四個板塊收入占比分別為39.50%、22.04%、29.93%、8.53%。剔除對政府較為依賴的置業板塊,其他三大板塊收入占比也達到七成,自身造血能力不錯。


上海城投總經理孔慶偉談到轉型時說,首當其沖的是“分”:分業經營,強調專業化;分類指導,強調公司化?!罢椖?、公用事業和經營性產業混在一起,是搞不好的?!边@或許可以為融資平臺轉型提供借鑒。


而現在的轉型時機有利有弊。A面是,PPP、專項債將壓縮融資平臺經營性項目的空間。B面是,經過置換,融資平臺6萬億債務已經轉移至財政,資產負債表重整,債務負擔減輕。


換句話說,你愿意相信一個債務率250%的政府,還是資產負債率64%的融資平臺?再換個場景,如果政府債務率是60%,而城投資產負債率是80%呢?


當然因時因地而異,兩個核心指標會形成上萬種組合。而這將是金融機構乃至社會資本在未來幾年必須面對的抉擇。


一大波城投正宣布退出平臺…

據筆者檢索,今年以來已有諸多融資平臺宣布將退出融資平臺,筆者按時間順序列示部分,分析附后。

? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ???一、案例


(河南)平頂山市發展投資公司退出政府融資平臺的公告


我公司不存在政府性債務,今后也不承擔地方政府舉債融資職能,并退出政府政府融資平臺。目前,我公司已初步建立現代企業制度,自主經營、自負盈虧,實現市場化運營。

特此公告!


2017年10月9日



關于山東省惠民縣國有資產投資經營有限公司退出政府融資平臺不再承擔政府融資職能的公告


根據《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》(國發〔2014〕43號)和財政部《關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知》財預〔2017〕50號的規定,惠民縣政府決定山東省惠民縣國有資產投資經營有限公司退出政府融資平臺,不再承擔地方政府融資舉債職能。

特此公告。?


?惠民縣人民政府

?2017年9月11日



(湖南)常德市經濟建設投資集團有限公司關于退出政府融資平臺的 ? ? ?公告


常德市經濟建設投資集團有限公司成立于1992年,在常德市國有資產監督管理委員會的直接領導下對國有資產進行經營運作,享有獨立的企業法人資格,承擔著常德市范圍內的基礎設施建設等多項業務及常德市融資平臺的職能。


近年來,集團公司擴大經營,規范管理,已經建立現代企業制度,實現市場化運營。之前承擔的地方債務已納入政府財政預算,并得到了妥善安排。今后將退出政府融資平臺,不再承擔地方政府舉債融資職能,自主經營,自負盈虧。

特此公告。


?常德市經濟建設投資集團有限公司

? ?2017年7月25日



關于(廣西)貴港市興港投資發展有限責任公司退出政府融資平臺公告


貴港市興港投資發展有限責任公司是貴港市國資委履行出資人職責的國有獨資公司,近年來,公司擴大經營,規范管理,已初步建立現代企業制度,實現市場化運營,承擔的地方債務已經納入政府財政預算,并得到了妥善處置。今后我公司將不再承擔地方政府舉債融資職能,并退出政府融資平臺。

?特此公告。


?貴港市興港投資發展有限責任公司

?2017年5月5日



關于(浙江)路橋區交通投資有限公司不再承擔政府融資平臺職能的公告


為了充分發揮路橋區交通投資有限公司的職能作用,更好管理和經營授權范圍內的國有資產,路橋區交通投資有限公司已通過市場化改制,建立現代企業制度,實現市場化運營,今后不再承擔政府融資職能。

特此公告。

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臺州市路橋區交通投資有限公司

?2017年4月25日



(陜西)橫山縣城市投資運營有限責任公司關于退出政府融資平臺的聲明

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橫山縣城市投資運營有限責任公司成立于2008年4月2日,是縣政府出資的國有獨資企業,公司股東為橫山區人民政府。業務承擔主要職能有九項:1、金融融資;2、代表縣政府對重點項目參股、控股;3、城市基礎設施、環保、綠化、代建統建項目的運作和管理;4、國有土地的儲備和經營;5、對縣政府授權范圍內的國有資產進行管理和監督;6、城市改造;7、城市廉租房、經濟適用住房及其它房地產的經營與開發;8、大型機械設備和建筑材料銷售;9、完成縣委、縣政府交辦的其它工作任務。


近年來,公司擴大經營,規范管理,已經建立現代企業制度,實現市場化運營,承擔地方債務已經納入政府財政預算,并得到了妥善處置,今后將不再承擔地方政府舉債融資職能。

?特此聲明。


?橫山縣城市投資運營有限責任公司

?2017年3月20日


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關于(新疆)庫車城市建設投資(集團)有限公司退出政府融資平臺不再承擔政府融資職能的公告


根據庫車縣政府召開的關于庫車城市建設投資(集團)有限公司退出政府融資平臺事宜的專題會議精神要求,同意庫車城市建設投資(集團)有限公司退出政府融資平臺,不在承擔地方政府融資舉債職能。


?庫車城市建設投資(集團)有限公司治理結構完善、市場化運作規范、所有金融機構貸款已全部歸還,目前貸款余額為零,符合現代公司治理要求。為保證該公司在今后融資的合規性,特申明該公司不再承擔地方政府融資職能,退出政府融資平臺,特此公告。


庫車縣人民政府
?2017年3月8日



? ? ? ? ? ? ? ? ? ??關于解除政府融資平臺的公告


為適應市場經濟規律,建立現代企業制度,實現市場化運營機制,縣政府決定解除紫金縣基本建設投資管理公司作為政府融資平臺的功能,從公告發布之日起不再承擔政府融資職能,其公司原有債務納入地方性政府債務管理,列入年度財政預算償還。特此公告。


? ? ? ? ? ? ? ? ? ?紫金縣人民政府 ??

? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?2016年10月9日


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(陜西)寶雞高新技術產業開發總公司關于退出政府融資平臺的聲明

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高新總公司是1992年7月成立的全民所有制企業,是在高新區管委會的直接領導下對國有資產進行經營運作,享有獨立的企業法人資格。業務承擔著高新區范圍內的基礎設施項目建設等多項業務,還承擔著高新區融資平臺的職能。


近年來,總公司擴大經營,規范管理,已經建立現代企業制度,實現市場化運營,承擔的地方債務已經納入政府財政預算,并得到了妥善處置,今后將不再承擔地方政府舉債融資職能。特此聲明。


寶雞高新技術產業開發總公司

?2015年12月24日?



1.從時間節點看,2017年以來宣布退出平臺的案例增多。以前年度也有城投宣布退出的案例,但比較少,甚至2015年以前也有。區域上,東中西部都有;層級上,主要是地市級和區縣級。


2.從落款看,宣布退出類型主要有“兒子不要爹型”(融資平臺自身宣布退出)和“爹不要兒子型”(政府宣布退出)。


3.宣布退出平臺的理由主要有三:公司擴大經營,規范管理,初步建立現代企業制度,實現市場化運營;不再承擔地方政府融資職能;承擔的地方債務已經納入政府財政預算。


4、上述幾個案例中,常德經投因為媒體報道而廣受關注,其他案例則關注較少。在數萬億的地方債置換后,平臺公司承擔的地方債納入政府財政預算的理由是可信的。而其他兩個理由則難以成立,城投公司的管理人員大多是財政、金融辦的工作人員,和政府有著天然的聯系,這樣的企業也算是現代企業?從財務上看,現代企業居然貸款余額為零,豈不是笑話?


? ? ? ? ? ??? ? ? ? 二、什么才是真正退出?


那么,城投公司退出平臺的原因是什么?


分析認為,個原因是退出融資平臺,城投公司則可轉變為社會資本,可繼續參與PPP和政府購買服務項目。另外,因為財政部對平臺融資的全面收緊,退出融資平臺后,城投可以不受地方債務監管政策的約束,通過抵押資產、第三方增信等更為市場化的方式融資。


那么,城投或者政府宣布城投公司退出平臺就退出了么?不一定。


2015年10月,河北銀監局關于秦皇島市政建設集團有限公司退出平臺有關問題的批復中提到,根據《中國銀監會關于加強2013年地方政府融資平臺貸款風險監管的指導意見》(銀監發〔2013〕10號)規定,融資平臺退出必須具備牽頭行發起、各總行審批、三方簽字、退出承諾等程序和條件。鑒于秦皇島市政建設集團有限公司退出平臺事項存在未經各債權行總行審批、無三方簽字和退出承諾等問題,不符合平臺退出的有關程序和要素要求,因此暫不予在平臺臺賬中做退出標示。


根據銀監發〔2013〕10號,融資平臺退出需滿足五個條件:一是符合現代公司治理要求,屬于按照商業化原則運作的企業法人;二是資產負債率在70%以下,財務報告經過會計師事務所審計;三是各債權銀行對融資平臺的風險定性均為全覆蓋;四是存量貸款中需要財政償還的部分已納入地方財政預算管理并已落實預算資金來源,且存量貸款的抵押擔保、貸款期限、還款方式等已整改合格;五是誠信經營,無違約記錄,可持續獨立發展。


此外,還要經過各債權行總行審批、三方簽字、退出承諾、監管備案等退出程序。前述案例均未提及風險定性、資產負債率指標以及相關退出程度等內容,因此城投或者政府單方面宣布退出平臺至少無法在銀監會的名單內標識為退出類。


更為重要的是,即便退出后,對于五項指標低于〔2013〕10號指導意見有關退出條件監管要求、違背退出程序和貸款承諾的,應及時向融資平臺屬地監管機構反饋并重新納入平臺管理。


在常德經投宣布退出平臺后的8月25日,中國人民銀行長沙中心支行組織召開地方政府性債務風險防控座談會。會議認為,當前轄內地方政府性債務風險總體可控,但也存在地方融資平臺過多,通過多種方式過度融資,形成數額不小的限額以外債務和隱性債務的問題,尤其是個別地方政府單方面撤銷先前出具的擔保函、承諾函,引發了負面影響,必須引起重視,妥善應對處置。?


實際上,財政部陜西專員辦特別提到,地方融資平臺公司實施退出后,從法律形式上成為一個獨立運作的商業公司,似乎實現了平臺公司與地方政府的風險隔離,將平臺公司的風險置于可控范圍之內。但從實際情況分析,政策初衷并未實現:平臺公司的退出僅僅是實現了風險在顯性和隱性之間的轉換,在即期和遠期之間的轉化,實際的政府債務風險甚至可能會極大增加,亟需引起有關部門的重視。?


具體來說有以下風險:


一是平臺公司退出平臺后,在公司經營狀況未有實質性改善、各地政府通過大量實施市政改造、基礎設施建設來拉動當地經濟發展的愿望未有任何減弱的情況下,隨著退出平臺后公司貸款和發行債券難度的大幅降低,平臺公司融資額度可能會大幅增加,公司的債務風險會越累越高。?


二是平臺公司退出后,項目貸款不再需要經過各銀行總行批準,各地銀行基于對地方政府信用的判斷,或者迫于地方政府的壓力,會加大對這些公司的貸款,這會很大程度上累積銀行的信貸風險。


三是無論是因為退出后平臺公司自身的利益沖動,還是銀行的信貸沖動,最終因為平臺公司與地方政府千絲萬縷的復雜關系,平臺公司最終的債務風險還是會轉嫁到地方政府身上,成為地方政府的債務風險。而在平臺公司陷于債務風險前,由于缺乏明確的管理和調控手段,有朝一日一旦轉嫁為政府債務風險,地方政府就會陷入債務危機之中。?


造成退出平臺政策初衷難以實現,平臺公司政府性債務風險難以消除的主要原因是,退出后平臺公司的法人治理機構沒有改變,黨政領導依然參與公司經營,政府背景依然;退出后平臺公司的政府融資功能沒有改變,基礎設施、公益設施建設仍是平臺公司的主要經營內容。因此,在平臺公司未有實質性改變之前,必須保持對平臺公司政府性債務風險的持續性關注。


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